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“耕者有其田”的时代变迁与思考
来源:自然资源报 | 发布时间:2018-10-08 | 【关闭】

  “耕者有其田”是中国自土地革命时期开始到现在,土地制度建设的核心思想之一。“耕者有其田”从提出与发展,经历了“打土豪、分田地”,加大劳动投入与家庭联产承包三种实现形式。在不同历史时期背景下,由于社会经济发展水平不同,其实现形式随之调整,目的在于使“耕者”“田”与社会经济发展相适应,使生产力、生产关系与社会经济发展水平相匹配。现阶段,“三权分置”政策是实现“耕者有其田”的有效形式,不仅满足农民对美好生活的追求,还有利于提高农业生产效率,保障粮食安全。在中国特色社会主义进入新时代的今天,“耕者有其田”延伸出了新的内涵,已不再是简单的平均地权口号,还凝结着新时代中国农民对美好生活的向往。

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  “耕者有其田”的提出与发展历程

  “耕者有其田”是指田地的所有权人是耕者,表现为耕者对田地享有占有、使用、收益和处分的权利。提出“耕者有其田”来实现平均地权,是中国传统农业社会广大人民群众希望通过“有其田”的制度安排,来提高耕者生活水平、耕者实现美好生活、安定耕者精神家园的历史必然。

  “耕者有其田”表面上是人与土地之间占有、利用的关系,实质上反映了在社会经济发展过程中生产力与生产关系的协调与匹配。生产力具体表现为土地规模、土地生产效率、劳动者的生产积极性、社会经济发展水平等,生产关系最终反映于土地制度。适合生产力发展客观要求的生产关系会推动生产力进一步发展,滞后或超前发展的生产关系会阻碍生产力的发展。如此,生产力和生产关系的矛盾运动循环往复、螺旋式上升,不断推动社会发展,这种矛盾运动反映到土地制度上,则表现为“耕者有其田”的实现形式不断调整。不同的实现形式,表现为针对不同的生产力水平,需要构建或调整与之相适应的生产关系,因此,在不同的历史背景下,生产力、生产关系及社会经济发展情况不同,“耕者有其田”具有不同的实现形式。

  清朝末期,大量的土地集中在地主手中,失地和少地的农民越来越多,造成有地的不耕种(地主),有力的无田耕(佃农)。地主雇佣佃农耕种田地,并且地租之重超越佃农承受能力。由此太平天国农民运动应运而生,并制定了天朝田亩制度,规定“凡天下田,天下人同耕”“凡分田照人口,不论男妇,算其家口多寡,人多则分多,人寡则分寡”,但这种思想由于太平天国运动没有建立稳定的政权,无果而终。后来,孙中山先生据此正式提出“耕者有其田、居者有其屋”的治国理念,并先后经历了三种形式而被沿用至今。

  第一种形式:“打土豪、分田地”实现耕者有其田。20世纪初期,中国农村土地问题和社会分化十分严重,土地集中在地主手上,滞后的农业生产关系无法满足农民对土地的需求。1927年,中国共产党领导人民群众在根据地开展打土豪、分田地、废除封建剥削的土地革命,为解决大量农民的贫困和温饱问题,改革调整土地生产关系,建立农民土地所有制,将土地所有权从大地主那里转移到农民手中。至1953年,推翻中国2000多年的封建土地所有制,全面建立新型生产关系及其相应的土地所有权制度,按照人口或劳动力平均分配田地,实现了“耕者有其田”,满足了广大农民拥有土地的渴望。

  第二种形式:以劳动投入的形式实现耕者有其田。1953年,我国为实现经济恢复、增强国力,在“一五”期间开展农业合作化运动,至1956年,生产资料私有制逐步过渡为生产资料公有制,土地私有化制度向土地公有制度发展。到1962年,农业生产合作社发展为人民公社,国家发布《农村人民公社工作条例(修正草案)》,实行“三级所有,队为基础”的基本经济体制,农民个人土地所有变为农民集体所有,土地归集体经济组织所有,作为其成员的农民以劳动投入的形式成为“耕者”,耕种土地,获得收益。但新建立的土地生产关系片面追求公有化程度,超越了生产力的水平,反而束缚了农业生产力的提升,使“多劳者不多得,少劳者不少得”等问题逐步显现,农业生产效率止步不前。因此,需要重新认识实际的生产力水平,调整超前的生产关系,在制度层面重新进行顶层设计,以解放和发展生产力。

  第三种形式:家庭联产承包实现耕者有其田。1978年,国家调整发展战略和路线,作出实行改革开放的新决策。为解放农业生产力,安徽凤阳村1979年做了“敢于吃螃蟹”的人,订立“大包干”合同,当年实现粮食丰产。在得到肯定的基础上,国家出台新政,调整土地生产关系,发展为以“包干到户”为主体形式的家庭联产承包责任制,将土地承包经营权从集体土地所有权中分离出来,土地所有权归集体所有,承包经营权到户,由农户自主经营。农户履行向国家及集体上交定购粮和粮款的义务,并享有拥有剩余土地产出的权利。这种“多劳多得,少劳少得”的方式,劳动投入与所得利益成等价关系,使农民积极投入生产,极大地解放了生产力的发展,有效地解决了农民的温饱问题。

  从上述三种形式看,虽然土地所有权不变,但是土地承包经营权仍然深刻地诠释了“耕者有其田”的思想内涵。虽然承包期几经变更,但围绕着解决温饱问题和如何使农民富起来的问题,国家持续调整“耕者有其田”的政策,不断强调稳定土地承包关系,以法律的形式保持土地承包关系稳定并长久不变。

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  实现“耕者有其田”的新形式

  改革开放之初,采用以家庭承包为主的方式将耕地和其他农用地分配给农民,解决了大部分地区人民群众的温饱、脱贫等生存问题。但随着社会经济的发展,单靠经营几亩薄地,人们无法真正实现美好生活的愿景。于是,在国家现代化发展战略的引领之下,持续深入地走改革开放的道路。

  几十年来,工农业现代化不断向前推进,城镇化进程不断加快,作为“耕者”的农民进城打工从事工业、服务业的收入远高于耕种取得的收入,生活质量得到大幅提升。由此,也导致如下结果:一方面是土地即财富的传统思想加上流转无法可依,出于对经济、生活保障的考虑,农户外出打工时并不会放弃承包经营权(离乡不离土),而选择抛荒承包地。另一方面,承包地虽有流转,但以私下流转为主(口头承诺、未签订正式合同),土地定价标准缺失,土地流转双方凭感觉随意确定土地的租金、转包费用和转让金额等,这种不规范的流转形式引起的纠纷在持续增加。这些现象的深层原因在于以家庭承包为主的土地生产关系对土地生产力产生了严重的约束,表现为城镇化、工业化、农业机械化快速发展,导致农业生产力和生产效率大幅提升,生产力过剩。

  在现有生产关系框架内,农民要过上美好的生活,只能有两种选择:一是进城参与到城镇化和工业化的进程中;二是做一个现代化的农民,采用机械化的作业方式,整合农村剩余劳动力,从多个农户中获得连片的农用地,实现规模化集约化经营。这些愿望或理想的实现,关键是要打破旧的以分散单干小规模分散经营土地的模式,采用国家意志重新调整农用地的土地生产关系,使之与生产力相匹配。因此,在现有土地所有权制度的框架下,“三权分置”思想的提出,顺应了历史发展的潮流和方向。“耕者有其田”的内涵也发生了深刻的变化。

  2014年12月,农村承包地“三权分置”的思想正式提出,将土地产权分为所有权、承包权和经营权,所有权归集体、承包权归农民、经营权可以流转,内涵在于稳定承包权、放活经营权。“三权分置”下的“耕者有其田”形式,在各地展开试点探索,相关政策细节在不断改善。目前,在登记簿(或农村土地台账)上,记载集体经济组织成员拥有土地承包经营权的方式有两种:一是有数量无空间,二是有数量有空间。前者农民拥有承包土地的数量,但不确定土地的空间位置,这种形式有利于农民集体流转土地,促进规模经营,承包权在集体流转土地后将收益分配至个人得到体现;后者有权、有空间,农民可以自己耕种,也可将其经营权流转。承包地“三权分置”的底线是保证农民不失地,“平均地权”的思想得到可持续性的延伸,使土地生产力与土地生产关系相匹配,有利于保障我国耕地资源得到有效的保护和利用,释放农业农村发展活力。

  “三权分置”是实现“耕者有其田”的新形式,“耕者有其田”本质内涵得到进一步深化和发展。“耕者”不但持有田地,还要在任何时候享有田地带来的收益,更要过上富裕美好的生活,即将“耕者有其田”“耕者享其田”和“耕者有其富”三位一体,实现社会稳定、安居乐业的社会大同目标。农民既可以继续从事农业生产,也可以选择流转经营权,外出择业,满足“离乡不离土”的社会经济诉求和精神家园的诉求。

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  “三权分置”亟待解决几点难题

  “三权分置”思想是指形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。“三权分置”下,所有权、承包权和经营权既存在整体效用,又有各自功能。从当前实际出发,实施“三权分置”重点是放活经营权,核心要义就是明晰赋予经营权应有的法律地位和权能。从现阶段及其社会经济发展的趋势来看,在土地所有制不变的情形下,三权分置制度所体现的生产关系符合当下生产力水平和农业生产方式的转变,为保障广大农民“耕者有其田”“耕者享其田”和“耕者有其富”提供了有效的路径。“三权分置”改革落到实处,还需解决以下问题:

  “耕者”范畴如何界定?纵观已有研究文献,提出“耕者有其田”以来,大家就认为“耕者”是田地的所有者,但在平均地权的前提下,如果还存在以劳动投入或资金投入田地、或租种田地、或承包田地、或经营田地的人,这些算不算“耕者”?或者在社会经济发展过程中生产力与生产关系不协调或不匹配时,耕者与田地所有权之间的关系是如何作出相应地耦合呢?

  一是从现有政策法规看,农村土地所有权的主体是农民集体,但是相关注册还没有农民集体的代码和注册方式的规定,也就是主体虚位的问题如何解决。二是现阶段以家庭承包为主,当家庭成员增加或减少时,就存在去世的人还是承包者,而增加的人却不是承包者,增加的人成为承包人最长需要等待30年,这是否合理?三是哪些人能够成为经营者?经营者如何才能够实现大家认为的规模化耕作?与农民集体或承包家庭签订的经营时间和经营方式如何确定?当经营者出现经营不善导致抛荒,应如何处置等等。

  实际上,多年来“耕者”的含义也随着时代的变迁发生变化:1949年之前,耕者主要指土地所有者;人民公社至家庭联产承包责任制时期,耕者指集体经济组织成员,同时为劳动者;三权分置实施以来,“耕者”的社会角色更加多样化:一是土地的主人(承包权人),二是社会身份(农村的人)、三是职业(从事农业生产的人——经营权人)。“三权分置”实施前,法律层面三位一体属同一个人,“三权分置”实施后,三者可以是同一人,也可以是不同的人。

  “有其田”该如何表达?从试点情况来看,在登记簿(或农村土地台账)上,有两种方式记载集体经济组织成员拥有承包的土地:一是有数量无空间,二是有数量有空间。这两种方式的优缺点是什么、农民集体怎样选择两种方式中的一种等问题,还需要有很严密的论证。尤其是出现务工技术弱势、身体疾病、年迈体弱、回家赡养父母等情形,容易出现“有地不能种,工作找不到”的尴尬处境,生活的稳定性成为农民担心未来的又一心结。

  承包、规模经营之间的矛盾如何协调?虽然关于土地承包关系的政策在不断调整,政策文件中对其描述从“长期稳定”变为“长久不变”,“长久不变”是什么含义?如何理解?与此同时,规模经营仍存在障碍。现阶段浙江农村土地股份合作社模式,成都农村土地确权—流转模式,共同点之一就是先实现土地集中,再将集中后的土地流转给第三方经营,土地集中连片规模经营的效果明显。但是实现土地集中的前提为农户有意愿流转土地,由于农户担心流转期限长,未来是否会产生损失又无法预计,故宁愿多次短期流转,或抬高土地流转价格。经营权人若预期无法长期经营土地,缺少保护耕地、完善农业基础设施、提高机械化水平的动力,也无法发挥连片土地规模经营的潜力。

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  如何更好地实现“耕者有其田”

  “耕者有其田”在“三权分置”新形式下所产生的问题,可大致总结为:政策法规还有深入细化的空间、生活保障预期不稳定、“离乡不离土”的精神家园暂时无法磨灭。为了真正落实“放活经营权”,还需要政府层面深入细化政策法规,加强农民的生活保障、重塑其赖以生活的精神家园。

  政策法规需要深入细化和扩展。一是在《土地承包法》的基础上明确界定承包权与经营权,及附着的权利和义务;二是在法律层面落实土地承包关系“长久不变”的含义及其范畴;三是在法律层面落实经营权流转定义、方式以及流转后续可能存在的纠纷的解决方案;四是通过梳理《承包法》及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(下称《解释》)中对土地承包经营权的相关规定,联系三权分置制度创新的实际需要,建议在界定经营权时区分承包方式,可将经营权的流转分为“债权型经营权”与“物权型经营权”两类界定。在实施经营权流转时,合同中应明确规定经营权所属类型。目前学者对经营权属于“物权”还是“债权”有诸多争议,并认为“经营权债权物权化”是必然趋势,通过上述区分,可解决这一方面的争端;五是深入推进土地承包经营权的确权登记工作,确认“有数量无空间”的登记形式,便于在集中土地时降低农户间的协调成本,简化流转模式,促进规模化与机械化经营,保障国家粮食安全。

  拓展农民生活和生产技能,增强自身的经济能力。一是政府加强农民就业培训,使进城择业的农民满足城市对劳动力质量的要求;二是鼓励农民回乡创业。而在乡村振兴的背景下,产业兴旺需要种植能手。加上城里人“吃农家菜”“体验乡村慢生活”“住乡村民宿”等新型需求的出现,农民回乡创业也可以获得高额收益,实现“耕者有其富”。三是破除对农村的偏见,提倡城市—乡村命运共同体,让农民成为体面的职业。城市与乡村的功能是互补而不是替代,城镇化的同时,乡村不能衰弱,而是要振兴。若农民成为体面的职业,农民回乡创业的激情也会更高。四是完善土地流转价格机制,仿照“基准地价”的原理设置“土地流转基准价格”,并加以公示,供农民参考。也可规定土地流转价格与预期收益的百分比,控制土地流转价格上涨过快的同时打击投机者。

  重塑农民赖以生存的精神家园。提高农村基础设施水平,建设美丽乡村,实现农民回乡养老、赡养父母、耕田种地等传统夙愿,使农民叶落归根、心身愉悦。

  (作者单位:武汉大学资源与环境科学学院)

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