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对领导干部自然资源资产离任审计的思考
来源:自然资源报 | 发布时间:2018-09-13 | 【关闭】

  2018年起,领导干部自然资源资产离任审计由试点进入全面推开阶段。这对于推动形成绿色发展方式和生活方式,促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全,完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度,推动领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任具有十分重要的意义。

  自然资源资产离任审计要有科学计量评价标准

  自然资源资产离任审计是一个制度和实践上的创新之举。2015年中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,提出构建起由自然资源资产产权制度等八项制度构成的生态文明制度体系,将领导干部自然资源资产离任审计纳入完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度中。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》提出要求:建立生态环境损害责任终身追究制,对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度,依法追究刑事责任。2017年9月印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》,标志着一项全新的、经常性的审计制度正式建立。

  多年来,由于自然资源资产种类较多,管理职能划分条块分割、事权交叉不统一,其数据分散且取数难度大,可比性不足,影响了审计评价的客观性和科学性。开展领导干部自然资源资产离任审计,首要之一是要有较为科学合理的计量和评价标准。如何界定自然资源资产、如何进行价值计量、如何编制自然资源报表,特别是如何对自然资源的保护、开发和利用进行较为准确的计量和客观评价,都是开展自然资源资产离任审计的难点,涉及众多政府部门的协同配合和强有力的制度保障措施及组织保障措施。

  审计要着力补“短板”,探索大数据审计模式

  自然资源资产离任审计审查的是自然资源管理、生态平衡、污染防治、环境保护等非财务领域的内容,传统的审计思维方式、方法、手段无法满足自然资源资产责任审计的需要。为此,要坚持因地制宜,聚焦重点资源、重点事项开展审计,大胆探索适合本区的审计内容、审计方法,积极探索大数据审计模式。

  审计要从自然资源和生态环境领域的“短板”和“弱项”入手,严肃揭露重大环境污染、重大资源损毁、重大违纪违法问题,推动重点地区、重点行业、重点单位有效防控生态环境安全隐患,保护自然资源、科学合理开发利用自然资源,促进自然资源资产保值增值,推动生态文明体制机制建立健全。

  同时,要强化大数据分析,创新审计技术与方法。依靠现代信息技术搭建数据综合信息分析平台,借助全球定位系统、航拍仪等设备辅助审计,采用计算机技术联网审计可以较完整地收集信息、调用数据,并搭建数据分析平台进行分析。通过对土地、海域、水质、大气,以及工商、财政、税务、公安等部门提供的数据进行分析,通过部门的“在线系统”,实现对资源资产数据的动态审计监测,揭示资源管理中存在的体制机制等方面问题。同时,强化信息技术运用,应用GIS、GPS、RS等技术,实现对违法利用自然资源的精准审计,从而大大提高审计效率和工作质量。

  编制自然资源资产负债表,建立基础数据库

  编制自然资源资产负债表,是对领导干部实行自然资源资产离任审计的基础性工作。尽管目前国内还没有统一、规范的自然资源资产负债表,但可以将之理解为自然资源资产状况表,表明某届政府任期内发展经济所耗用的自然资源资产及对生态环境破坏程度的状况,它是包含资产量、消耗量、损害程度、结余量等综合列表。它把量化后的自然资源资产,通过对存量消耗、结余(正或负)的比对衡量,考核领导干部任期内资源和生态环境的破坏状态或修复程度。建立自然资源资产基础数据库,对自然资源资产进行合理评估,科学、客观地全衡量自然资源,准确掌握自然资源资产现状,改变和提升数据获取方式,整合基础数据,实现自然资源大数据管理。

  因此,要研究自然资源资产管理、监管、审计的相关理论体系、指标体系、评价体系以及探索编制自然资源资产负债表。自然资源资产负债表应侧重于按照会计等式进行关系核算,强调对自然资源资产、负债的记录、计量,力求客观反映自然资源资产、负债的存量,强调自然资源相关资产、负债的数量对应关系,侧重揭示生态资产、生态负债的内部经济关系,并以此评价责任主体的生态建设成效。

  创新审计内容,突出生态环境领域问题监督

  审计机关在对地方主要领导干部实行经济责任审计时,要关注党政主要领导干部履行生态环境的责任情况,充分考虑被审计领导干部所在地区的主体功能定位、自然资源资产禀赋特点、资源环境承载能力等,针对不同类别自然资源资产和重要生态环境保护事项,分别确定审计内容并突出审计重点。

  自然资源离任审计要把领导干部任职期间经济发展与自然资源资产保值增值的情况作为重要审计、考核、评价内容。对此,要创新审计内容,以自然资源资产实物量及生态环境质量变化为基础,以履职尽责为主线,突出对违法违规造成重大生态破坏和环境污染等问题的监督。一方面,建立健全自然资源资产产权制度和用途管理制度情况,包括是否形成自然资源资产产权制度,是否划定空间开发管制界限和用途管制,是否健全能源、水、土地节约集约使用制度,是否完善自然资源监管体制。另一方面,划定生态红线的情况,包括是否坚定不移地实施主体功能区制度,以及实行自愿有偿使用制度和生态补偿制度情况和改革生态环境保护管理体制情况;还有生态文明建设工程项目的情况,如饮用水安全保障工程、环保基础设施建设工程、工业企业污染治理工程、环境管理基础保障工程等方面的能力建设项目。尤其需要注意的是,外资审计要关注国外援贷款项目的资源环境影响,评价国外援贷款环境项目资源利用和环境保护绩效。 

  (作者单位:甘肃省审计厅)

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